[080612] Den här artikeln handlar om bostadspolitisk historia både som en bakgrund till vad som sker nu men också kopplad till en fråga om det finns något att hämta i historien som skulle kunna vara användbart idag i förhållande till bostadsbrist, för lite byggande och för få lägenheter med hyresrätt till rimliga priser.
Tre epoker
Sett i stora drag har bostadspolitiken genomgått stora svängningar från 1900-talets början. Det går att urskilja tre stora epoker med stora skillnader sinsemellan:
Den första sträcker sig fram till andra världskriget och bygger på att stat och kommun har en blygsam roll i ett marknadsdominerat system.
Den andra går från andra världskriget fram till 1992 och innebär att staten tillsammans med kommunerna tar ett huvudansvar för bostadsförsörjning. Bostadspolitiken blir ett av de stora politikområdena.
Den tredje epoken startar 1992 med en därefter successiv avveckling av statens och kommunernas ansvar och en återgång till ett allt mer marknadsdominerat system där vi befinner oss i dag.
Politik med förhinder
Bostadspolitiken var alltså inte något stort politikområde före andra världskriget. Sverige hade visserligen en bostadsstandard som i västvärlden tillhörde de lägsta. Men de partier på vänstersidan som företrädde de sämre ställda i samhället ägnade inte stort intresse åt detta, det var makten över produktionskapitalet som var den centrala frågan.
På 1910- och 20-talen blev bostadsbristen framträdande i många städer, under första världskriget fick tex. nödbostäder arrangeras i Göteborg. Hyresgäster gick också samman i de första hyresgästföreningarna för att motverka att fastighetsägare använde bostadsbristen för att höja hyror och försämra villkoren i boendet. Det här skapade ett tryck på politiken. 1930 skriver nationalekonomen Alf Johansson en viktig artikel i socialdemokraternas idétidskrift Tiden. Med hjälp av ett omfattande statistiskt material visar han på att det under lång tid byggts för lite, byggts främst för de bättre ställda, att bostadsbyggandet var mycket konjunkturkänsligt vilket innebar att samhällets produktionsresurser användes dåligt. Allt detta var en del av det existerande marknadsinriktade systemet. Artikeln var en plädering för en statligt styrd politik.
1933 tillsätter den socialdemokratiska regeringen den Bostadssociala utredningen. Johansson blir huvudsekreterare och bl.a Gunnar Myrdal och HSBs starke man Alf Wallander ingick i den grupp av relativt radikala personer som arbetade med utredningen. Det fanns stora ambitioner om en långtgående politik i utredningen. Men inte mycket skedde på trettiotalet, främst subventioner till de s.k. barnrikehusen och till pensionärslägenheter. Förslag med större konsekvenser möttes av stort motstånd, inte minst från myndigheter som Socialstyrelsen. Staten borde inte ge subventioner eller regelstyra det som marknaden skulle klara av.
Den stora bostadspolitiska epoken
Det som gör det möjligt att ändå få igång en mera genomgripande bostadspolitik är – i varje fall kortsiktigt sett – utan tvivel andra världskriget. Kriget innebar i Sverige liksom i andra länder att det blev nödvändigt att reglera bostadsmarknaden liksom mycket annat i samhället. Man måste hushålla med resurser men ändå tillse att landet fungerade och det krävde en aktiv stat som tog ansvar. När kriget tog slut fanns i Sverige liksom övriga västvärlden en stor tilltro till planering, subventioner och reglering för att driva fram en effektiv produktion.
1946 och 1947 lägger bostadssociala utredningen fram sina två slutbetänkanden som accepteras av riksdagen. Förslagen innebar en radikal omläggning av politiken med ett system som vi fortfarande ser betydande rester av. De viktigaste delarna var:
• 1. Staten tar ansvar för bostadsfinansieringen genom att garantera topplån till garanterad ränta. Låneansvaret differentieras efter mottagartyp så att allmännyttiga företag och stiftelser utan vinstintresse får lån till hela produktionskostnaden, kooperationen får skjuta till 5 procent och privata byggare, också sådana som byggde ett eget hem, fick skjuta till 15 procent själva. Eftersom toppbelåningen är en kritisk punkt i bostadsfinansieringen kom snart all byggenskap att lita till staten som då också fick ett kraftfullt instrument för att syra produktionens omfattning.
• 2. Kommunerna får ett ansvar för att genomföra bostadsproduktionen. Bostadsförsörjningslag, skyldighet att ha bostadsförmedling, nya planinstrument och möjligheter att köpa mark skapade förutsättningar. Men viktigast var kanske den icke- vinstdrivande allmännyttan som gynnades via lånevillkoren. Snart fanns det sådana företag eller stiftelser i de flesta kommuner och på bara några få år svängde bostadsproduktionen över från att i stort sett det mesta skett i privat regi till att allmännyttan fick en dominerande roll. En lokal bostadspolitik av betydande mått hade uppstått och utan tvivel en ny maktbas i kommunerna.
• 3. Bostadsbidrag införs för de som bor i eller flyttar till moderna bostäder. Hyresreglering införs eftersom allmännyttan än så länge är liten i förhållande till det privata bostadsbeståndet. Regleringen avvecklas så småningom när allmännyttan växt till sig och i stället kommer det bruksvärdessystem med allmännyttan som hyresnormerande som vi känner till idag.
• 4. Ett normsystem utvecklas för att garantera att det byggs moderna bostäder med hög sanitär standard. Det systemet byggs successivt på och blir så småningom mycket omfattande. Normerna var i princip inte tvingande men eftersom inte lån beviljades om de inte efterlevdes var de närmast att betrakta som lagar i sin tillämpning.
Sammantaget var detta ett både mycket omfattande och sammanhängande program för statlig och kommunal styrning. Det bars av en vision om att bostaden var en rättighet för alla – inte bara för de bättre ställda i samhället – som inte kunde hanteras som vilken marknadsvara som helst. I många av resonemangen är det dock inte alla man utgår från utan snarare industriarbetarens som får vara måttstocken.
Efter kriget börjar – med de instrument som nu fanns till förfogande – det moderna förortsbyggandet. På 1940- och 50-talen var det återhållsamt både till karaktär och omfattning. Norra Guldheden, Torpa, Högsbotorp är göteborgska exempel. Från 1960-1975 avlöstes detta av större satsningar med miljonprogrammet som en del. De förorter som byggdes nu fick en mer storskalig karaktär. Det är bland dessa vi återfinner det områden som senare betecknats som ”utsatta” utifrån segregation och en social problembild. 1975 tog den typen av förortsbyggande slut men andra program tog vid: Stadsförnyelse i städernas mera centrala delar och ROT- programmet som riktade sig mot den tidiga förortsbebyggelsen. Under tiden byggdes också finansierings- och styrsystem ut och blev tämligen omfattande.
Tillbaka till marknaden
I början av 1990-talet hade statens finansiella åtaganden till bostadssektorn växt till c:a 40 miljarder. Det var en stor belastning på statsbudgeten och i den statsfinansiella kris som kom kring 1992 blev detta ett problem som den borgerliga regeringen löste genom att avveckla subventionssystemet. Säkert gick detta lättare därför att samhällsklimatet nu var mera negativt mot planering och reglering och därför att förortsbyggandet delvis framstod som mindre lyckat. Genom besluten hamnade de allmännyttiga företagen och stiftelserna i ett konkurrensläge gentemot privata fastighetsägare och i varje fall till en början i en besvärlig ekonomisk situation. Byggandet föll raskt och bostadssektorn utvecklade sig till mjölkko för staten i stället för belastning.
Socialdemokraternas återkomst till regeringsmakten förändrade i stort inte denna utveckling även om man försökt skydda allmännyttan från utförsäljning, stött byggandet av smålägenheter och via storstadspolitiken stött ett antal utsatta förortsområden. Med borgerlig valseger 2006 har ytterligare marknadsinriktningen stärkts och det egenägda boende premierats. Inte minst sker detta genom att det är möjligt att på skatten dra av 30 procent av ränta på kapital. Gynnsamt inte minst för den som har stora inkomster. Någon motsvarande subventionering sker inte av hyresboendet.
Historien och nuet
Det som den här texten handlat om har i första hand varit statens politik. Det är den som för närvarande i stor utsträckning påverkar vad som byggs, att det byggs för lite och att det är svårt för grupper som har begränsade resurser att få en vettig bostad till inte alltför hög kostnad. För att ändra dessa villkor behövs antagligen en samhällsförändring där det gemensamma återigen blir samhällets angelägenhet och bostaden som en social rättighet blir en central politisk fråga.
Frågan här är ju också vad lokal politik skulle kunna åstadkomma i det läge som finns? Här uppfattar jag att allmännyttan fortfarande har en stor roll med sitt stora fastighetsbestånd och med de ekonomiska muskler som utvecklats sedan 1990-talet.
Kommunen kan på många sätt också underlätta för ett hyreshusbyggande med rimliga priser, inte minst genom sitt stora markinnehav. Bostadsförmedling som också tar ett socialt ansvar borde också vara en väg att gå. Och på det lokala planet kunde man önska sig en opinionsbildning och diskussion som liksom på riksplanet skulle utgå från det gemensamma ansvaret för allas rätt till en hygglig bostad.
