Framtidens välfärd i korsdraget mellan det offentliga och det privata

[120913] Framtidens välfärdssamhälle kommer att röra sig längre in i korsningen mellan det offentliga och det privata. Det kräver ett nytänkande om den offentliga sektorn och mer kunskap om möjligheter och krav för ett samarbete med det privata.

Vi har under de senaste decenniet sett en utveckling där alltfler offentliga uppgifter löses genom ett samspel med privata aktörer. För tio år sedan blev en knapp femtedel av de kommunala uppgifterna utförda av privata aktörer. Idag har andelen stigit till en fjärdedel och 2015 kan den ha ökat till en tredjedel, om de politiska avsiktsförklaringarna från de senaste åren efterlevs.

Denna utveckling, som också har varit densamma i flera av Danmarks grannländer, ställer krav på politiska beslut om att utveckla nya organisations- och styrmodeller som kan säkra att kompetenser och kunnande på tvären av traditionellt sektorstänkande kan utnyttjas på bästa sätt. Men med hjälp av erfarenheter från in- och utland är det den samhällsvetenskapliga forskningen som kan bidra till att säkra att vi tillgodogör oss de internationella erfarenheterna, samtidigt som vi undviker att upprepa de största misstagen.

Gradvis rörelse från offentligt till privat

Införandet av marknadsbaserade lösningar inom den offentliga sektorn har varit en del av dagsordningen för skiftande regeringars politik alltsedan Poul Schlüter 1983 lanserade sitt förändringsprogram. I början handlade det om att leja ut verksamhet och att privatisera. Inspirationen hämtades i hög grad från Thatcher-regeringens omfattande privatisering i Storbritannien.

Privatiseringsidén fördes vidare in i 90-talet med privatiseringen av Statens Lufthavne, Girobanken, Datacentralen och Tele Danmark. I motsats till den allmänna uppfattningen var det alltså Nyrup-regeringen (S) som genomförde den hittills mest omfattande privatiseringen av offentligt ägda bolag.

Senare blev fokus i stigande grad riktat mot fritt val mellan ett flertal aktörer. Det kom exempelvis till uttryck genom introduktionen av fria val av sjukhus, som senare utvidgades. Den borgerliga regeringen (Fogh Rasmussen) ville också främja en marknad för privata sjukhus och privata sjukförsäkringar, och försökte uppnå detta genom befrielse från beskattning av arbetsgivarfinansierade försäkringar, samt incitament för regionerna att använda privata sjukhus

Med Fogh-regeringen utvecklades tankegången om fritt val ytterligare och idag gäller det inom äldreomsorg, skola, daginstitutioner och barntandvård. Under senare år har offentligt-privata partnerskap (OPP) introducerats som det senaste tillskottet. OPP innebär att en offentlig myndighet ingår i avtal om design, finansiering, anläggningar, drift och underhåll av exempelvis en skolbyggnad eller en ny väg under de kommande 25-30 åren.

Vilka krav ställer samarbetet med den privata sektorn inför framtiden? Vårt bud är att den offentliga sektorn i framtiden måste få bättre styrmodeller och ledarkompetenser för att klara detta. Det ställer nya krav på de offentligt anställda och på ledarna i kommuner, regioner och staten, men också utmana vårt sätt att uppfatta den offentliga sektorns roll i framtiden.

Ska staten styra eller ro – eller bådadera?

Inom den internationella förvaltningsforskningen diskuteras om staten ska ansvara för att samla in och fördela samhällets resurser och leverera olika serviceformer till medborgarna. Denna diskussion är en del av New Public Management-vågen. Ett centralt bidrag var boken av de bägge amerikanerna Osborne och Gaebler, Reinventing Government från 1992. Här argumenterade de för tesen att den offentliga sektorn ska koncentrera sig på att styra båten, medan det bör överlåtas till marknaden att ro båten, formulerat som ”steering not rowing”.

Grundtanken i modellen att man kan skilja mellan en beställar- och en utförandefunktion i den offentliga sektorn huvudansvar. I nattväktarstaten löses bägge dessa funktioner primärt i privat regi. Det motsatta råder i välfärdsstaten, där den offentliga sektorn har huvudansvaret för bägge typerna av uppgifter.

Det är kännetecknande för lösningen på framtidens uppgifter att vi i stigande grad kommer att få se olika former av hybridorganiseringar, där offentliga och privata (intresseorganisationer, verksamheter och medborgare) i konkurrens och samverkan deltar i både styrande och levererande av välfärdsuppgifter.

Uttryckt på ett annat sätt pekar utvecklingen i riktning mot att det blir en mer pragmatisk syn på när olika slag av uppgifter (både att styra och att ro) utförs i offentlig eller privat regi. Detta ställer krav på kunskap om konsekvenserna av olika val, och pekar mot ett ökat behov av systematisk kunskapsinsamling för att ge stöd för de politiska besluten i dessa centrala val.

Offentlig-privat uppgiftsfördelning

Utvecklingen skapar behov av diskussion om vilka uppgifter som bäst löses i offentlig regi och vilka som bäst löses av privata aktörer. Det offentliga kännetecknas av andra värderingar och upplevs som en bättre leverantör än privata företag. En undersökning av AKF visar att motivationen bland medarbetarna inom en given sektor (som sundhet, skolor eller administration) varierar, allt efter om uppgiften löses i privat eller offentlig regi. Motivation i form av vad som kan kallas samhällsanda är mer utbredd bland medarbetarna i det offentliga än i det privata.

Omvänt gäller att fokus på brukartillfredsställelse är mer utbredd bland de privat anställda. Dessa skillnader är inte slumpartade utan uttryck för några grundläggande skillnader mellan den privata och den offentliga sektorns ramvillkor och existensberättigande.

Tillfredsställda kunder är inte tillräckligt

Medan privata verksamheter först och främst ska tillfredsställa kunder och leverera svarta siffror i bokslutet, ska det offentliga tillvarata bredare avväganden. Det offentliga ska säkra mätbara och varaktiga resultat, både i förhållande till de direkta mottagarna av utbudet och i förhållande till de skattebetalare som betalar och berörs indirekt. Arbetslösa ska inte bara vara nöjda, de ska komma i arbete också. Skolbarnen må gärna vara glada, men de ska också lära sig något. Och patienterna må vara tillfreds, men det viktigaste är att de blir raska.

Forskningen visar att tillfredsställelse är en mycket osäker indikator på kvalitet. Det är generellt ett svagt samband mellan uppnådda resultat och graden av tillfredsställelse hos brukarna. Orsakerna är flera. För det första ska tillfredsställelse ses i förhållande till de förväntningar man har. Är förväntningarna höga blir man lätt besviken även om kvaliteten är god. Är förväntningarna däremot låga, blir man glatt överraskad även om kvaliteten är medelbra.

För det andra är tillfredsställelse en produkt av något bredare, som har att göra med processen och kommunikationen mellan leverantörer och brukare. Erfarenheterna visar att även patienter som är regelmässigt felbehandlade kan vara särdeles tillfredsställda. Och kursdeltagare som inte har lärt sig något på vuxenutbildningskurser är i snitt lika nöjda som dem som faktiskt har lärt sig nya saker. Medborgarna kan alltså vara särdeles nöjda med insatser som faktiskt inte har varit verksamma. Vare sig uppgifter löses offentligt eller privat, ska resultaten handfast följas upp och tillfredsställelse kan aldrig vara det enda målet för kvaliteten.

Vi bör lära av andra länder

Offentligt-privat samspel (OPS) och det offentligt-privata partnerskapet (OPP) är inte bara ett centralt tema i den danska debatten om styrningen av den offentliga sektorn. I våra grannländer görs i dessa tider många erfarenheter med privata aktörer. I Sverige görs exempelvis erfarenheter att använda OPS på de stora välfärdsområdena sjukvård, barnpassning och äldrevård. Det har skapats en marknad för privata, kommersiella aktörer som erbjuder professionella och standardiserade lösningar som alternativ till den offentliga sektorns utbud.

Det är perspektivrikt och kan främja ett nytänkande och innovationer. Men till bilden hör också att det nyligen presenterats en stor svensk forskningsrapport som drar slutsatsen att det finns en uttalad brist på kunskaper om effekterna av en konkurrensutsatt välfärdssektor. Lite ironiskt kan man därför säga, att de svenska initiativen har varit en succé om kriterierna bara handlar om att uppgifterna ska lösas av privata utförare. Däremot saknas dokumentation som visar att ökat bruk av OPS i Sverige faktiskt har givit bättre och billigare välfärd för svenskarna.

Tittar vi på England, Norge, Irland och Portugal, så har man även här erfarenheter av OPP-projekt, där privata aktörer erbjuds att utföra projekt vid stora anläggnings- och infrastrukturprojekt. Portugal har använt OPP-modellen vid ett stort antal vägprojekt. Men den portugisiska regeringen har tidigare i år presenterat en större utvärdering, som sammanfattar att OPP generellt har levererat lågt värde för skattepengarna.

Den offentliga sektorn har i slutändan betalat ett högt pris för projekten eftersom de ekonomiska riskerna inte i tillräckligt hög grad har överförts till de privata partners. Den norska regeringen har nyligen utvärderat sina första projekt och drar slutsatsen att OPP inte tycks ha givit billigare lösningar. OPP är tills vidare lagd på hyllan i Norge.

Det engelska finansministeriet och den engelska riksrevisionen har de mest omfattande erfarenheterna av OPP och producerar fortlöpande utvärderingar av sina projekt. Dessa pekar på att OPP-modellen i de flesta fall har levererat goda värden för skattemedlen. Men en ny stor undersökning från en kommitté som är knuten till underhuset har uttryckt allvarliga tvivel om fördelarna. Undersökningen pekar på att omkostnaderna för att låna privata pengar för OPP-avtalen har blivit dubbelt så höga som vid offentligt finansierade projekt. Resultat som manar till eftertanke hos politiker och beslutsfattare.

Både goda och dåliga exempel att peka på

Erfarenheterna visar alltså att det kan finnas både goda och dåliga exempel på offentligt-privat samarbete i andra länder. Därför är det viktigt att klargöra att det inte bara handlar om internationell succé med OPS och OPP, även om det emellanåt i den offentliga debatten kan få intrycket att så är fallet. I ljuset av detta ställas krav på de danska politikerna att den offentliga sektorn ska låta sig inspireras av de goda utländska exemplen och lämna de dåliga därhän.

Det är både anmärkningsvärt och bekymmersamt att det hittills bara har gjorts ett fåtal systematiska utvärderingar av de danska erfarenheterna med OPP och OPS. Därmed riskerar politikerna att famla i blindo när framtida beslut om organisationsformer ska träffas om bygg- och anläggningsprojekt. Det kan varken politikerna eller medborgarna vara betjänta av.

Behov av grundläggande diskussion

Men kanske än mer fundamentalt finns ett behov av en grundlig diskussion om vad som i framtiden ska vara offentligt och privat i Danmark. Historien har visat att det både i tid och rum kan vara skilda förhållningssätt till denna fråga. Danmark är inte England, New Zealand eller USA, där pendeln traditionellt har pekat i riktning mot mer marknad och mindre stat. Här har den danska reformtraditionen normalt varit mer pragmatisk och präglad av en större tilltro till den offentliga sektorns förmån. Kanske har vi goda anledningar till det: Världsbanken har nyligen pekat på den danska offentliga sektorn som en av världens mest effektiva.

Samtidigt råder ingen tvekan om att vi kommer att se mer offentligt-privat samarbete i fortsättningen. Därför kommer vi i Danmark i stigande grad diskutera vilka uppgifter som bör lösas av den offentliga sektorn och vilka som med fördel kan lösas av privata aktörer.

Denna diskussion bör ske utifrån solid kunskap om god praktik inom organisering och styrning vid olika samarbetsformer, kunskap om resultat och effekter. Vi måste även studera erfarenheter från utlandet. Tyvärr saknar vi idag i stor utsträckning all denna kunskap.

Den nya regeringen bör överväga hur arbetet med att dokumentera effekterna av det offentlig-privata samspelet kan stärkas i framtiden. Då kan det skapas en systematisk kunskap om hur OPS och OPP kan organiseras för att skapa bästa mervärde för medborgarnas bästa. I ljuset av den offentliga sektorns utmaningar med fler äldre och färre unga samt ökande krav på kvalitet i välfärden har vi inte råd att avstå.

Översättning från danska: Christer Wigerfelt

▪ Karsten Vrangbæk

Karsten VrangbækKarsten Vrangbæk är forskningsledare på danska AKF. Artikeln är ursprungligen skriven tillsammans med Metter Wier och Ole Helby.

Kategorier
Dela den här artikeln: